四合院开建地下宫殿 惊扰邻居忧心奔波
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□本报记者李想
随着轰隆一声巨响,北京市西城区德内大街93号院发生大面积塌陷。经查,该事件系业主违规私挖地下室所致。在公众认为这仅仅是一起“有钱任性”的个案时,北京四合院私建地下室成风的乱象被媒体曝光。更有甚者,有承包者在废弃鱼塘下面建成2400平方米地下室,共有隔断间170多个,出租给52户共100多人。
专家指出,我国当前关于城市地下空间开发的法律存在立法层级低、内容不全面、处罚力度低三大漏洞,亟待完善。同时,应改变当前“九龙治水”的管理现状,实行常态化严格执法,让疯狂私挖地下空间的“土拨鼠”无处藏身。
利益驱动铤而走险
5日,德内大街93号院业主李宝俊首度露面。他表示对塌陷一事负有不可推卸的责任,愿意接受处罚,承担居民一切损失。此前,德内大街93号院门前一处路面发生塌陷,形成一个深10余米的大坑,事故致该院北侧4间民房倒塌。
李宝俊说,他曾打算建造地上三层地下两层的建筑作为公司的研发室,但加盖遭邻居拒绝后,他选择私挖地下室扩大面积。此前他对外称,德胜门内大街93号院由其妻弟居住,挖地下室的工程是妻弟所为。
此案仅仅是违规开发地下空间的“冰山一角”。据媒体报道,当前四合院甚至小户平房改造地下室逐渐形成风气,给装修公司和中介带来了新业务。私挖地下室背后的驱动力,正是高额利益。同样是300平方米的四合院,如果挖了同等面积的地下室,其身价就增加了1000万元。
“私挖地下空间具有一定隐蔽性,当前执法手段有限,多以下达责令停止建设通知的方式进行,而且执法成本高,查处难度较大。”北京市律师协会刑法专业委员会副秘书长、京都律师事务所合伙人柳波律师说。
柳波介绍,根据我国城乡规划法,未取得建设工程规划许可证或未按建设规划许可证进行建设的,构成违法建设行为,城乡规划主管部门可以责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
相关法律亟待完善
1月29日,北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室下发通知,加强对四合院和居住区内地下违建的查处力度。通知对擅自开挖地下室给予明确界定,即未经规划许可或者违反规划许可的内容,在四合院、低密度住宅和城镇居住区的楼间,大面积开挖超过1米深的基坑的行为。此外通知还规定,相关部门要求违建当事人恢复原样,当事人拒不执行的,可强制对地下室回填。
对违法行为加大打击查处力度是必要的,但是完善相关法律法规才是治本之策。对外经济贸易大学法学院副院长苏号朋教授指出,我国当前关于城市地下空间开发的法律存在三大不足,亟待完善:
首先,立法层级低,目前尚无法律或者行政法规对开发地下空间作出明确、详细规定,只有住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》,在法律性质上属于部门规章。
其次,当前法律规定尚不全面,无法全面规范城市地下空间开发利用中的各种违法现象。例如,全国范围内私挖滥用城市地下空间的行为广泛存在,但由于《城市地下空间开发利用管理规定》对许多违法行为没有明确规定,导致相关主管机关执法时缺乏法律依据。
第三,行政强制和处罚措施过于单一,处罚金额过低。例如,《城市地下空间开发利用管理规定》仅规定了警告和罚款两种处罚措施,却没有规定诸如勒令停止施工、强制停止使用地下空间等措施,也没有规定具体的罚款金额。各省、自治区、直辖市制定的城市地下空间开发利用管理办法也普遍存在处罚过轻、罚款太少的问题。
“要解决上述问题,需进一步完善法律内容,通过全国性调查研究,了解当前城市地下空间开发利用出现了哪些新现象、新问题,有针对性地作出规定。”苏号朋说,同时要提升立法层级,将现有部门规章上升为行政法规；在修订法律过程中强化法律责任,对违法行为进行严厉处罚。应尽早完成修订出台该法律以及时制止违法行为,保护公共利益。
监管不能九龙治水
事故发生后,北京市西城区新闻办通报称,早在去年7月就接到群众举报,相关部门随之要求停工,并责令产权人接受调查。去年10月,西城区规划分局向产权人下达责令限期改正通知书。但据媒体报道,现场工人表示从去年5月至坍塌事故发生前,地下室施工一直断断续续隐蔽进行。有关舆情监测统计显示,25.7%网民追问监管部门责任以及4年前地基井下作业3人死亡事件的追责问题。
“地下空间监管是一个较为复杂的问题。”苏号朋说,因为地下空间法律性质有很大差异,有的属于人防设施,有的属于私人财产,有的则属于公共空间。法律性质的复杂和差异性,导致监管部门亦不相同。根据产权性质和工作需要,地下空间开发利用涉及的监管部门包括,规划、人防、土地管理、住房与建筑管理、环境保护、消防、市政市容管理等机关。
柳波指出,地下空间开发涉及规划、开发、建设、利用、管理等多个环节,各部门职能交叉、管理交叉、各管一段的现状,导致监管工作无法形成合力,执法具有选择性。但这不能成为目前监管失控的理由,应该加强行政责任意识,加大行政问责力度,加大监管力度,行政执法到位而不缺位,实现各自管好自己的一段。
苏号朋认为,当前监管存在的最大问题是监管机构过多、监管过程复杂、对违法行为管理不及时,甚至出现各监管部门相互推诿责任的情况。他建议,无论城市地下空间的法律性质如何,统一由一个行政机关行使监管职能。例如,由市政市容委员会来全面负责监管,既能统一执法,又能责权一致,避免行政执法过程中的扯皮现象,有利于追究行政机关不执法、乱执法等不良现象。
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